一、情景構(gòu)建的沿革與發(fā)展

“9.11”事件和卡特里娜颶風之后，美國國土安全部門認識到，針對“極易造成大規(guī)模人員傷亡、大規(guī)模財產(chǎn)損失以及嚴重社會影響”的重大災(zāi)難性威脅開展準備是國家應(yīng)急準備體系的核心。為了說明各類重大災(zāi)難事件的潛在影響范圍、嚴重程度及復雜性，美國國土安全委員會牽頭開發(fā)了國家應(yīng)急規(guī)劃情景（由15個情景組成），以此為目標指導美國聯(lián)邦層面的應(yīng)急準備工作。幾乎在同一時期，歐洲的一些國家也開展了針對重大災(zāi)害的應(yīng)急準備工作，例如德國在2004年開始，圍繞“重大突發(fā)事件情景”持續(xù)性地開展了跨州演練工作。在國家層面，以“重大突發(fā)事件情景”引導的應(yīng)急準備工作已經(jīng)成為西方國家開展應(yīng)急準備的標準化方法和抓手性策略。

2003年抗擊非典以來，我國政府做出了全面加強應(yīng)急管理工作的重大決策，以“一案三制”為核心內(nèi)容的應(yīng)急體系建設(shè)取得重大成就。十年來，我國大災(zāi)多發(fā)、多災(zāi)并發(fā)，雖然戰(zhàn)勝了一系列重大挑戰(zhàn)，但是在應(yīng)對歷次重大突發(fā)事件的過程中，仍然暴露出應(yīng)對巨災(zāi)的應(yīng)急準備工作不足。應(yīng)急準備需要“目標”的引導和支持，而重大突發(fā)事件情景作為風險“實例”，可以作為應(yīng)急準備的具體目標?！笆晃濉逼陂g，我國一些科研單位就已經(jīng)開始關(guān)注重大突發(fā)事件情景構(gòu)建的理論探索；2012年年底，筆者所在課題組配合北京市應(yīng)急辦在國內(nèi)率先開展了巨災(zāi)情景構(gòu)建工作，探索歸納了地方政府層面開展情景構(gòu)建的標準化模式；2013年5月，課題組配合國家安全生產(chǎn)應(yīng)急救援指揮中心、中石油、中石化、中海油、天津市安監(jiān)局開展了石化行業(yè)的重大突發(fā)事件情景構(gòu)建研究，逐步探索出了行業(yè)重大突發(fā)事件情景構(gòu)建理論體系。本文將基于理論研究與實踐探索對適用于我國的重大突發(fā)事件情景構(gòu)建理論框架與技術(shù)路線進行分析。

二、重大突發(fā)事件情景構(gòu)建概念剖析

情景構(gòu)建中的“情景”不是某典型案例的片段或整體的再現(xiàn)，而是無數(shù)同類事件和預(yù)期風險的系統(tǒng)整合，是基于真實背景對某一類突發(fā)事件的普遍規(guī)律進行全過程、全方位、全景式的系統(tǒng)描述?！扒榫啊钡囊饬x不是嘗試去預(yù)測某類突發(fā)事件發(fā)生的時間與地點，而是嘗試以“點”帶面、抓“大”帶小，引導開展應(yīng)急準備工作的工具。理想化的“情景”應(yīng)該具備最廣泛的風險和任務(wù)，表征一個地區(qū)（或行業(yè)）的主要戰(zhàn)略威脅。

情景構(gòu)建是結(jié)合大量歷史案例研究、工程技術(shù)模擬對某類突發(fā)事件進行全景式描述（包括誘發(fā)條件、破壞強度、波及范圍、復雜程度及嚴重后果等），并依此開展應(yīng)急任務(wù)梳理和應(yīng)急能力評估，從而完善應(yīng)急預(yù)案、指導應(yīng)急演練，最終實現(xiàn)應(yīng)急準備能力的提升。因此，情景構(gòu)建是“底線思維”在應(yīng)急管理領(lǐng)域的實現(xiàn)與應(yīng)用，“從最壞處準備，爭取最好的結(jié)果”。

情景構(gòu)建與企業(yè)戰(zhàn)略研究中的“情景分析”都是以預(yù)期事件為研究對象，但是應(yīng)用領(lǐng)域和技術(shù)路線又不盡相同。情景分析法又稱前景描述法，是假定某種現(xiàn)象或某種趨勢將持續(xù)到未來的前提下，對預(yù)測對象可能出現(xiàn)的情況或引起的后果作出預(yù)測的方法，因此情景分析是一種定性預(yù)測方法；情景構(gòu)建是一種應(yīng)急準備策略，通過對預(yù)期戰(zhàn)略風險的實例化研究，實現(xiàn)對風險的深入剖析，對既有應(yīng)急體系開展“壓力測試”，進而優(yōu)化應(yīng)對策略，完善預(yù)案，強化準備。

在傳統(tǒng)應(yīng)急管理中，實戰(zhàn)演練之前往往開展情景設(shè)計，常規(guī)情景設(shè)計與重大突發(fā)事件情景構(gòu)建無論在研究體量、研究目的，還是研究意義都存在著一定的差異，如表1所示。

三、情景構(gòu)建技術(shù)路線框架

情景構(gòu)建是一個地區(qū)（或行業(yè)）的戰(zhàn)略風險管理工具，在地區(qū)（或行業(yè)）的重大突發(fā)事件風險研判基礎(chǔ)上，可以確定地區(qū)（或行業(yè)）情景清單并且對每項典型風險開展情景構(gòu)建，對典型風險進行實例化表征；在情景構(gòu)建結(jié)束后，一系列情景可以引導地區(qū)（或行業(yè)）有的放矢開展應(yīng)急準備行動，指導應(yīng)急能力的提升；伴隨著風險環(huán)境的變化、應(yīng)急能力的提高，在風險研判基礎(chǔ)上，可以將情景清單進行動態(tài)調(diào)整、或者對某項（不符合當下風險的）情景進行修訂。如此，可以形成一個以“情景構(gòu)建”為載體的應(yīng)急準備循環(huán)，如圖1所示。

重大突發(fā)事件情景構(gòu)建是理論與實踐的銜接，該項工作必須由科研部門和實踐綜合管理部門的密切配合，按照情景任務(wù)能力的邏輯主線依次展開，才能完成情景構(gòu)建研究，具體工作路線如圖2所示。

（一）全過程、多角度的情景分析。經(jīng)典的應(yīng)急管理理論，將應(yīng)急管理過程劃分為四個階段：預(yù)防、準備、響應(yīng)和恢復。近十年應(yīng)急管理學界逐步認識到應(yīng)急準備的重要性，將其從單純一個過程環(huán)節(jié)提升為“支撐應(yīng)急全過程”的基礎(chǔ)性行動，進而有了“廣義應(yīng)急準備”和“狹義應(yīng)急準備”兩個不同的概念，如圖3所示。

“重大突發(fā)事件情景”作為廣義應(yīng)急準備的引導目標與支撐性工具，實際也是面向重大突發(fā)事件全過程的，包含情景事件的孕育階段、發(fā)展演化階段、事件恢復階段。

應(yīng)急管理是一門交叉學科，可能涉及管理、工程、社會、心理、環(huán)境、地理等一系列學科。因而在開展重大突發(fā)事件情景構(gòu)建時，需要符合應(yīng)急管理學的研究特點，即圍繞情景事件，從多學科角度切入，全面系統(tǒng)展現(xiàn)情景事件的演化規(guī)律和特點。

重大突發(fā)事件本身是一個復雜系統(tǒng)。當嘗試通過“情景構(gòu)建”來表征重大突發(fā)事件的規(guī)律特點時，按照社會物理學理論，需要對一系列社會變量進行描述，決定重大突發(fā)事件情景的變量包含：長變量（與民族、文化、宗教相關(guān)的變量）、中變量（與地理、規(guī)劃、經(jīng)濟、社會相關(guān)的變量）、短變量（與信息、氣候、環(huán)境、交通等相關(guān)的變量）、隨機變量（與心理、行為以及未知因素相關(guān)的變量）（見圖4）。為確保重大突發(fā)事件情景能夠準確地代表不斷演化的國家風險（或者地區(qū)風險），情景構(gòu)建過程中，需將上面所述的長變量與中變量設(shè)置為情景恒定要素，當這兩類變量發(fā)生變動時，需要及時修訂情景；此外，關(guān)于短變量，應(yīng)該基于“底線思維”，設(shè)置可能導致事件往最壞方向發(fā)展的變量，這樣可以有效保證與情景所匹配的目標能力具備“冗余”。而隨機變量，對于情景構(gòu)建來說不具備較大價值，不應(yīng)該在情景中描述。

（二）全業(yè)務(wù)、多環(huán)節(jié)的任務(wù)梳理。情景分析完畢后，需要梳理應(yīng)對“情景”的任務(wù)清單。為實現(xiàn)多個情景任務(wù)清單的歸納性研究，有必要設(shè)計統(tǒng)一、標準的任務(wù)清單框架作為任務(wù)梳理的標準化工具。美國國土安全部曾經(jīng)發(fā)布了《通用任務(wù)列表（UTL）》，UTL提供了以國家應(yīng)急規(guī)劃情景為代表的重大事件的預(yù)防、保護、響應(yīng)和恢復所需的任務(wù)清單，其中大多數(shù)任務(wù)都是通用的。UTL可作為一個共同的語言和參考系統(tǒng)，用于描述應(yīng)急行動的各種任務(wù)，讓來自全國各地的人員在必要時可以有效地協(xié)作和交流。

筆者所在課題組參考美國UTL的格式，對我國多災(zāi)種的應(yīng)對任務(wù)進行了分析，提出了符合我國體制機制特點的突發(fā)事件應(yīng)對通用任務(wù)框架，該框架包含5類任務(wù)領(lǐng)域、17類一級任務(wù)、64類二級任務(wù)（如圖5所示）。該任務(wù)框架是面向全災(zāi)種、全過程的任務(wù)框架，無論哪種類型的突發(fā)事件情景，均可在該框架的引導下開展任務(wù)梳理。

該任務(wù)框架是動態(tài)、開放、可擴展的工具，伴隨著重大突發(fā)事件情景構(gòu)建的逐漸推廣，該框架中的任務(wù)可能會被修正、合并、拆解，甚至刪除，而最終完善的任務(wù)框架將會成為指導我國應(yīng)急準備工作的標準化工具。

基于情景應(yīng)對的任務(wù)清單逐步清晰以后，可以通過業(yè)務(wù)部門的座談分析，明確各項任務(wù)的歸屬，得出表2所示的任務(wù)歸屬列表（R表示負責、S表示支持）。實踐表明，該項工作將會有效查漏補缺，優(yōu)化既有應(yīng)急機制，彌補體制上的條塊分割與碎片化問題。

（三）基于“情景對照”的能力評估?！皯?yīng)急能力”的定量評估在國內(nèi)外都是一個復雜的課題，目前國內(nèi)基本采用指標體系與權(quán)重賦值評估法，但是認可度有限，很難取得突破。

情景構(gòu)建為能力評估提供了一個新的評估視角——面向情景需求的能力評估（也稱為基于情景對照的能力評估）。將各項任務(wù)分解為逐項能力要素，包括：預(yù)案、演練、隊伍規(guī)模、資源裝備，可以逐一對照分析評估。例如某情景事件中包含如下任務(wù)：需要在早高峰期間對某地下空間的500名傷員開展救助。首先搜尋相關(guān)預(yù)案，召集任務(wù)相關(guān)部門召開桌面推演，大家共同研討如下問題：“救助500名傷員需要消防特勤隊員多少人次？既有隊伍規(guī)模是多少人次？”、“對500名傷員開展救助的有效時間是多少？消防特勤隊員早高峰期間趕赴事故現(xiàn)場的時間是多少？”、“大規(guī)模的救助裝備需求是多少？既有裝備儲備總量是多少，分布在哪里，如何調(diào)集？”，對上述問題的研討分析實際就已經(jīng)開展了針對該項任務(wù)的能力評估。

在北京市巨災(zāi)情景構(gòu)建原型案例研發(fā)過程中，曾經(jīng)就情景應(yīng)對提出了51項任務(wù)（包含165個能力要素），調(diào)研了相關(guān)預(yù)案體系、相關(guān)演練評估報告、開展了對照評估。評估了北京市應(yīng)急管理體系應(yīng)對所構(gòu)建情景的能力現(xiàn)狀，主要存在著以下幾類問題：。預(yù)案體系中的某項功能任務(wù)缺失；。不同預(yù)案中的功能任務(wù)（執(zhí)行主體、執(zhí)行程序……）沖突；。任務(wù)不具備操作性——執(zhí)行主體缺失；。任務(wù)不具備操作性——執(zhí)行程序缺失；。任務(wù)不具備操作性——支撐任務(wù)的裝備資源缺失；通過上述評估，可以獲取每一項任務(wù)的執(zhí)行能力現(xiàn)狀，識別現(xiàn)有應(yīng)急體系應(yīng)對情景事件的諸多脆弱性環(huán)節(jié)，在真實事件發(fā)生之前通過預(yù)案體系修訂、加強針對性演練、購置缺失性裝備資源，彌補既有脆弱點，提升針對情景事件的應(yīng)急處置能力。

四、情景構(gòu)建應(yīng)用前景分析

情景為全面的應(yīng)急準備工作提供了清晰、確切的方向和目標。應(yīng)用共享的一套情景組，可以使應(yīng)急管理相關(guān)方的目標更加一致，思想更為統(tǒng)一，行動更加協(xié)調(diào)，使應(yīng)急準備活動做到“有的放矢”，從實務(wù)操作層面來講，情景構(gòu)建可以對預(yù)案（體系）進行有效管理、對演練規(guī)劃進行有序部署、對應(yīng)急體系建設(shè)規(guī)劃提供支撐。

（一）情景構(gòu)建是預(yù)案管理的重要方法。情景構(gòu)建是開展預(yù)案管理的重要方法，在預(yù)案編修和預(yù)案體系優(yōu)化等環(huán)節(jié)都可以發(fā)揮重要作用。

首先，情景構(gòu)建刻畫表征了風險，對應(yīng)急任務(wù)進行梳理，對完成各項任務(wù)的能力開展評估，為相關(guān)預(yù)案的編制和評估奠定了良好基礎(chǔ)，有助于解決現(xiàn)有預(yù)案的針對性不強、操作性不夠等問題。

其次，情景構(gòu)建過程是對預(yù)案體系進行梳理和優(yōu)化的過程，圍繞“情景”的應(yīng)對，存在著一套預(yù)案體系（可能是多層面的預(yù)案體系，包括總體預(yù)案、專項預(yù)案、部門預(yù)案，甚至包含基層部門的標準操作程序），這類預(yù)案體系超脫于傳統(tǒng)預(yù)案體系的地區(qū)屬性和行業(yè)屬性，是以“事件”為核心的預(yù)案體系，該預(yù)案體系的系統(tǒng)性、功能性及銜接優(yōu)劣都可以在情景構(gòu)建過程中得到評估。

（二）情景構(gòu)建可以為應(yīng)急演練工作提供指導和支撐。情景構(gòu)建可以作為應(yīng)急演練規(guī)劃的引導性工作。情景構(gòu)建的過程和結(jié)果都對演練或者演練規(guī)劃給予了技術(shù)支撐和結(jié)構(gòu)化安排。

情景構(gòu)建過程中，在很多環(huán)節(jié)需要多部門、多層級針對特定場景下的具體問題開展研討與推演，研討和推演過程涉及到對風險的認知、對自身應(yīng)對能力的評估、對不同部門配合的建議等等，這種形式的桌面演練在我國各層級的應(yīng)急管理工作中都具有重要的實踐價值。

情景構(gòu)建的成果可以為一個地區(qū)、一個行業(yè)的應(yīng)急演練規(guī)劃提供技術(shù)支撐，“情景”凝練集成了應(yīng)急響應(yīng)的主要活動，為各類應(yīng)急培訓演練開發(fā)出一個共同的指導基礎(chǔ)，例如情景構(gòu)建獲得的“任務(wù)清單”可以轉(zhuǎn)變?yōu)閼?yīng)急演練科目，在情景構(gòu)建中發(fā)現(xiàn)的應(yīng)對能力不足的任務(wù)可以給予優(yōu)先安排和部署。

此外，“情景”可以為桌面推演和實戰(zhàn)演練提供科學可信的背景，也為演練提供了一致性的目標和要求，促使地區(qū)（行業(yè)、部門）逐漸形成應(yīng)對復雜突發(fā)事件的綜合能力。

（三）情景構(gòu)建可以助力應(yīng)急體系建設(shè)規(guī)劃。應(yīng)急體系建設(shè)規(guī)劃是推進應(yīng)急體系建設(shè)、提升應(yīng)急準備能力的抓手性工具。編制應(yīng)急體系建設(shè)規(guī)劃需要針對規(guī)劃范圍開展兩項基礎(chǔ)性工作：對突發(fā)事件的現(xiàn)狀與發(fā)展趨勢進行分析研究；對突發(fā)事件應(yīng)急資源的現(xiàn)狀及需求進行分析研究。情景構(gòu)建可以有效完成上述兩項工作，首先地區(qū)（或行業(yè)）“情景組”的確定實際是對突發(fā)事件現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢研究的結(jié)果，此外情景要素科學表述了典型突發(fā)事件的演化規(guī)律與特點；此外，情景構(gòu)建還針對各類典型突發(fā)事件的應(yīng)急準備能力（含資源、隊伍、預(yù)案）開展了評估，在針對多項情景開展情景構(gòu)建后，可以通過統(tǒng)計分析來發(fā)現(xiàn)共性的能力缺失，這樣成為了應(yīng)急體系建設(shè)規(guī)劃的重點建設(shè)方向。

作者簡介

王永明，博士，國家行政學院應(yīng)急管理教研部教師。

本文轉(zhuǎn)載自《中國應(yīng)急管理》2015年第8期